Анализ Алгоритма совместных мероприятий по надзору (контролю) за соблюдением природоохранного законодательства

Алгоритм совместных мероприятий по надзору (контролю) за соблюдением природоохранного законодательства (далее – Алгоритм) – документ, который предусматривает временный порядок осуществления экологического контроля судов.

Данный Алгоритм разработан совместной рабочей группой Госэкоинспекции и ГП «АМПУ» и за подписью и.о. Председателя АМПУ направлен начальникам администраций морских портов «для использования в работе».

Анализ данного документа свидетельствует о внедрении новых понятий и процедур, не предусмотренных законодательством, в результате применения которых значительно расширяются полномочия Госэкониспекции, устанавливаются дополнительные обязательства для судовладельцев, морских агентов. Более того, некоторые из предлагаемых процедур содержат существенные коррупционные риски.

В частности, предложенный Алгоритм:

  1. Вводит новое понятие «анализ рисков загрязнения», устанавливает перечень и описание таких «рисков», предусматривает полномочие Госэкоинспекции осуществлять «контроль предупредительного характера» путем анализа «рисков» и выявления возможных угроз (раздел 1);
  2. Предусматривает 2 случая осуществления экологического контроля суден и их особенности: (а) контроль по результату анализа рисков для предотвращения загрязнений, который заключается в анализе документов на предмет наличия рисков, определении наличия/отсутствия «обоснованного подозрения» несоответствия оборудования либо нарушения законодательства, контроле непосредственно на борту судна, в том числе осмотре оборудования, отборе проб вод, которые сбрасывались либо подлежат сбору с целью осуществления инструментально-лабораторных исследований таких вод (раздел 2). При этом, предусмотрена возможность предоставления морским агентом «позитивного заключения экологического аудита о соответствии судна требованиям природоохранного законодательства». В таком случае проведение проверки Госэконинспекцией не требуется; (б) экологический контроль водного транспортного средства в случае выявления загрязнения – контроль на борту, отбор проб (непонятно каких вод и в каком месте) (раздел 3);
  3. Предусматривает действия Госэконспекции и капитана порта в случае невыполнения требований Госэконспекции либо подтверждения загрязнений (раздел 4).

Относительно «контроля предупредительного характера», «анализа рисков загрязнения» и оснований для осуществления контроля 

Законодательством не предусмотрены нормы, позволяющие органам государственной власти осуществлять «контроль предупредительного характера» и устанавливать риски. Действующими нормами определены исключительные случаи, при возникновении которых проводится экологический контроль суден. При этом объем экологического контроля судна на данный момент не определен, что свидетельствует о невозможности его осуществления.

В частности, осуществление экологического контроля водных транспортных средств предусмотрено Постановлением КМУ от 20.03.1995 года № 198 «Об осуществлении экологического контроля в пунктах пропуска через государственную границу» (абз. 2 ч.1 п. 1) и Типовой технологической схемой пропуска через государственную границу лиц, автомобильных, водных, железнодорожных и воздушных транспортных средств перевозчиков и товаров, перемещаемых ими, утвержденной Постановлением КМУ от 21.05.2012 № 451 (абз. 7 п. 10), при этом только в случае, когда (a) с судна сбрасываются видимые плавучие частицы или (b) возникают видимые следы нефти, нефтесодержащих и других загрязняющих веществ в районе сброса, что привело к фактическому ухудшение качества воды в соответствии с фоновыми показателями качества воды в районе водопользования.

При этом Положение об экологическом контроле в пунктах пропуска через государственную границу и в зоне деятельности региональных таможен и таможен (Приказ Минприроды от 08.09.1999 № 204), разделом 4.3 которого был установлен перечень полномочий госэкоинспекторов при осуществлении экологического контроля морских и речных судов, отменено, в результате чего объем полномочий госэкоинспекторов при осуществлении экологического контроля судна на сегодняшний день законодательством не определен, что свидетельствует об отсутствии правовых оснований для его осуществления в принципе.

Любые попытки проведения органами государственной власти экологического контроля со ссылкой на разработанный Алгоритм, являются безосновательными, поскольку данный документ не является нормативным актом и не обязателен к выполнению.

Реализация данного Алгоритма со стороны Госэкоинспекции и капитана порта  приведет к превышению последними своих полномочий, поскольку в  силу ч. 2 ст. 19 Конституции Украины, п.п. 2, 3.2 Положения о морских экологических инспекциях (Приказ Министерства экологии и природных ресурсов Украины от 04.11.2011 № 429), п. 1.2 Положения о капитане морского порта и службу капитана морского порта (приказ Министерства инфраструктуры Украины от 27.03.2013 № 190) Госэкоинспекция и капитан порта могут осуществлять свою деятельность только на основании актов законодательства.

Относительно «позитивного заключения экологического аудита о соответствии судна требованиям природоохранного законодательства»

Анализ Закона Украины «Об экологическом аудите», а также законодательства в целом свидетельствует об отсутствии такого вида экологического аудита как «аудит судна на соответствие природоохранному законодательству».

Более того, предусмотренная Алгоритмом возможность использовать выводы экологического аудита взамен контрольным процедурам со стороны государственных органов, не только противоречит законодательству, а и свидетельствует о зарождении нового коррупционного механизма (подписал договор – оплатил услуги – контроль прошел).

Относительно контроля изолированного балласта, возможности отбора проб

Во-первых, предложенный Алгоритм содержит достаточно широкий и не конкретизированный перечень «рисков», без каких-либо критериев (п.1), что позволяет практически при каждом судозаходе утверждать о «наличии опасности и риска загрязнения окружающей среды». Во-вторых, основанием для дополнительной проверки и взятия проб может быть «обоснованное подозрения» несоответствия оборудования либо нарушения законодательства. Введения такого основания свидетельствует об абсолютном субъективизме и, как следствие, огромном коррупционном риске, что является недопустимым.

При этом, следует обратить внимание, что на сегодняшний день действующим законодательством четко установлен случай возможности отбора проб — морские экологические инспекции Госэкоинспекции вправе проверить соответствие изолированного балласта, сброс которого осуществляется с судов во внутренние морские воды и территориальное море, нормативам предельно допустимых концентраций основных загрязняющих веществ в морском порту только в случае, если во время сброса с судна изолированного балласта вместе с ним выбрасываются a) зримые плавучие частицы или b) возникают видимые следы нефти или нефтесодержащих или других загрязняющих веществ в районе сброса, что привело к фактическому ухудшению качества воды (п. 51 Правил охраны внутренних морских вод и территориального моря от загрязнения и засорения (Постановление КМУ от 29.02.1996 № 269).

При этом Порядок проверки, взятия проб воды и проведения их анализа устанавливается Кабинетом Министров Украины (п. 51 Правил охраны внутренних морских вод и территориального моря от загрязнения и засорения (Постановление КМУ от 29.02.1996 № 269). На сегодняшний день указанный Порядок проверки не утвержден, соответственно, порядок взятия проб изолированного балласта не установлен.

Таким образом, изложенная в Алгоритме рекомендация применять «обоснованное подозрение» в качестве основания для дополнительной проверки и взятия проб не соответствует действующему законодательству.

Относительно действий Госэконспекции и капитана порта в случае невыполнения требований Госэконспекции либо подтверждения загрязнений

При подготовке раздела 4, которым предусмотрено право Госэкоинспекции выдавать решения, на основании которых капитан порта обязан запретить выход судна в случае отказа администрации судна в проведении «контроля предупредительного характера» либо осуществлении экологического контроля судна, разработчики исходили из положений ст. 91 КТМ Украины и п. 3.1.1 Положения о капитане морского порта и службу капитана морского порта (приказ Министерства инфраструктуры Украины от 27.03.2013 № 190). Действительно законодательством предусмотрено право капитана морского порта отказать в выдаче разрешения на выход из порта, в случае принятия соответствующего решения уполномоченными законодательством органами государственной власти. Однако, до утверждения Порядка осуществления экологического контроля на нормативном уровне, любые такие решения Госэконинспекции будут незаконными, а их выполнение капитаном порта будет свидетельствовать о превышении своих служебных полномочий.

Выводы
  1. Предложенный рабочей группой Алгоритм может носить исключительно рекомендательный характер (при условии соответствия его действующему законодательству) и не является обязательным к выполнению.
  2. Алгоритм содержит положения, которые существенно расширяют полномочия Госэкоинспекции, установленные действующим законодательством.
  3. Реализация таких рекомендаций приведет к нарушению действующего законодательства и превышению полномочий должностными лицами Госэкоинспекции и капитанами портов.
  4. В предложенном Алгоритме заложен доминирующий субъективный фактор при оценке рисков и наличии/отсутствии оснований для проведения дополнительных контрольных процедур.
  5. Предложенные Алгоритмом процедуры содержат значительные коррупционные риски.

 Елена Юрец, юрист