Все записи автора admin

Уряд спростив будівництво гідротехнічних споруд

Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 931 від 07.11.2018 року та розширив Перелік будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об’єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію.

Згідно змін вказаний перелік доповнено наступними видами робіт: «роботи, пов’язані з будівництвом гідротехнічних споруд, а саме акваторії морського порту (портової акваторії), внутрішніх підхідних, судноплавних каналів, операційної акваторії причалу, якірної стоянки, а також інших підводних гідротехнічних споруд штучного та природного походження, зокрема розташованих в межах акваторії морського порту і призначених для забезпечення безпеки мореплавства, маневрування та стоянки суден.»

Фактично мова йде про спрощення будівництва перелічених об’єктів. Однак, комплексний аналіз містобудівного законодавства дає підстави зробити висновок, що завдяки внесеним змінам вирішено лише питання реконструкції каналів, яка наразі може бути проведена без отримання містобудівних умов та обмежень, за відсутності документів, що посвідчують права на земельну ділянку, отримання документів на будівництво та введення в експлуатацію реконструйованого об’єкту.

Разом з тим запропоновані зміни не спрощують процедуру будівництва нових каналів, а також інших гідротехнічних споруд (причалів, пірсів, операційних акваторій тощо), оскільки, як і раніше, для проектування та будівництва вказаних об’єктів, необхідним є отримання містобудівних умов та обмежень, які надаються виключно за умови підтвердження прав на земельну ділянку. Як відомо, відведення землі дна моря наразі є спірним та проблематичним.

Очевидно, внесені зміни є вкрай важливими для розвитку морських портів. Однак, питання будівництва гідротехнічних споруд, в тому числі відведення земельних ділянок для вказаних цілей, потребує системного вирішення та врегулювання.


15/11/2018

Розвиток портової гідротехніки: законодавчі проблеми і перспективи їх розв’язання

Будівництво чи реконструкція гідротехнічних об’єктів є необхідною передумовою реалізації майже кожного інвестпроекту в портах. Але тут все ще існують законодавчі проблеми

Інвестори реального сектору економіки цілком погодяться, що перебудова будівельного законодавства є чи не найбільш очікуваною реформою, яка має розв’язати величезний клубок проблем, пов’язаних із різноманітними процедурами, дозволами, земельними питаннями тощо. За останніх два роки внесено чимало змін у галузеве законодавство, якими змінено принципи функціонування галузі, побудовано нові механізми взаємодії контролюючих органів з суб’єктами господарювання. При цьому робота над удосконаленням законодавства в цій сфері продовжується: розроблено низку нових законопроектів та змін до державних будівельних норм (законопроект №  6403 від 21.04.2017 «Про внесення змін до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»», № 8124 від 15.03.2018 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо стимулювання інвестиційної діяльності в Україні», тощо).

Віддамо належне міністру регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України пану Генадію Зубко, який на зустрічі з представниками бізнесу, що відбулась в червні в Американській торговельній палаті в Україні, на високому професійному рівні розповів про заплановані зміни у будівельному законодавстві.

На жаль, мова здебільшого йшла про житлове будівництво та покращення соціальних умов життя населення. Натомість на зустрічі бізнесом було підкреслено, що проблема, пов’язана із будівництвом у промисловому секторі, зокрема, портових гідротехнічних споруд все ще залишається відкритою.

Необхідність розвитку морських портів України шляхом збільшення їх пропускної здатності є очевидною. Однак такий розвиток можливий не лише за рахунок збільшення виробничої потужності морських терміналів, а й розвитку суміжної наземної інфраструктури — залізниць та автодоріг, а також наземної та підводної гідротехнічної інфраструктури: причалів, каналів, операційних акваторій тощо.

Як свідчать плани розвитку морських портів, а також меморандуми, підписані Адміністрацією морських портів з потенційними інвесторами, будівництво (реконструкція) гідротехнічних об’єктів є необхідною передумовою реалізації практично кожного інвестиційного проекту.

На сьогоднішній день деякі з проектів вже на стадії реалізації. Наприклад, Кабінетом міністрів України за останніх півроку затверджено робочий проект «Нове будівництво причалу № 1-з для генеральних вантажів на Андросівському молу ….» (розпорядження № 357-р від 23.05.2018 року), проект «Реконструкція гідротехнічної частини причалів №№ 7, 8 Іллічівської філії ДП «Адміністрація морських портів України» (розпорядження № 56-р від 31.01.2018 року). Аналіз кадастрової карти України засвідчує зростання кількісті відведених земельних ділянок для розміщення та експлуатації будівель і споруд морського транспорту, в тому числі за рахунок дна моря.

Однак, прикладів реалізації проектів будівництва гідротехнічної інфраструктури мало. В основному проблема лежить в недосконалості законодавства, яке породжує суттєві ризики, пов’язані з правомірністю відведення земельних ділянок дна акваторій морських портів. 

Неузгодженість положень Кодексу торговельного мореплавства, Земельного та Водного кодексів в частині відведення землі та водного простору, а також Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» фактично  призвели до проведення напівлегальних будівельних робіт в межах акваторії морських портів.

З одного боку будь-яке будівництво в Україні здійснюється виключно за умови оформлення відповідних прав на землю, з іншого — формування земельних ділянок на землях водного фонду, зайнятих внутрішніми морськими водами, територіальним морем, у тому числі акваторією морських портів, є нормативно неврегульованим. У цьому контексті слід зазначити наступне.

По-перше, законодавство виокремлює земельну ділянку та водний об’єкт над нею, як два окремі об’єкти правовідносин, розпорядження якими здійснюють різні органи, при цьому, норми свідчать про те, що земельна ділянка (дно) та водний об’єкт на ній є єдиним та неподільним об’єктом правовідносин, в результаті чого неможливо користуватися/розпоряджатися земельною ділянкою дна водного об’єкту без користування/розпорядження самим водним об’єктом. Відповідно, формування земельної ділянки в даному випадку є недоцільним, як і отримання згоди Міністерства інфраструктури України та висновку Державної служби України з безпеки на транспорті стосовно можливості відведення землі (вимоги ст. 12 Кодексу торговельного мореплавства України). Більше того, на сьогоднішній день акваторії морських портів (водний об’єкт) вже відведені Кабінетом Міністрів України у користування Адміністрації морських портів за умови недопущення передачі їх або їх частин іншим суб’єктам господарювання, в результаті чого, видається цілком логічним, що саме Адміністрація морських портів фактично має вирішувати, яким чином повинні здійснюватися роботи в межах таких акваторій.

По-друге, Водний кодекс України чітко дає відповідь на те, хто є розпорядником різних водних об’єктів. При цьому аналіз земельного законодавства свідчить про відсутність компетенції відповідних місцевих органів державної влади та самоврядування розпоряджатися землями дна моря, які не входять в межі відповідних адміністративно-територіальних одиниць, у зв’язку з чим формування земельних ділянок на землях водного фонду, зайнятих внутрішніми морськими водами, у тому числі акваторією морських портів, є спірним. Не дивлячись на існування випадків відведення земель дна водних об’єктів загальнодержавного значення для цілей будівництва гідротехнічних споруд, судова практика свідчить про те, що розпорядження земельними ділянками в таких випадках відбулось з порушенням наданих повноважень. При цьому, в одних випадках відведення дна здійснюють місцеві державні адміністрації, а в інших — органи місцевого самоврядування, що свідчить про відсутність єдиного підходу при застосуванні законодавства.

Відповідно, на даний час склалась ситуація, коли ані суб’єкти господарювання, ані Адміністрація морських портів України, не можуть належним чином оформити права на землю дна водного об’єкту загальнодержавного значення, що призводить до неможливості будівництва гідротехнічних споруд в акваторії морських портів в принципі. При цьому в багатьох випадках на одну і ту саму ділянку одночасно є два претенденти: інвестор та Адміністрація морського порту як користувач акваторії, що додатково ускладнює проблему.

В кінці 2016 року були спроби вирішити вказані проблеми. Мова йде про законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо врегулювання містобудівної діяльності у межах акваторії морських портів, у зоні дії навігаційного обладнання та морських шляхів» (№ 5431 від 18.11.2016 року).

Вказаним законопроектом передбачається скасування необхідності «формування земельних ділянок на землях водного фонду, що зайняті внутрішніми морськими водами, територіальним морем, в тому числі акваторією морських портів» та, відповідно, отримувати погодження Міністерства інфраструктури України для такого формування.

Фактично пропонується здійснювати будівництво гідротехнічних споруд за наступним алгоритмом: (а) замість формування земельних ділянок на дні моря  — отримання згоди Адміністрації морських портів України та капітана порту/або капітана порту/або Державної служби України з безпеки на транспорті (залежно від місця проведення робіт) на проектування та будівництво, виконання днопоглиблювальних чи інших робіт, b) формування земельних ділянок на існуючій сухопутній території порту, їх передача в користування та проведення на них робіт відповідно до загальних вимог містобудівного, земельного, водного законодавства. Законопроект також встановлює норми та обмеження, які виключають хаотичне будівництво гідротехнічних споруд в морських портах України. 

На жаль, просування законопроекту відповідно до регламентних процедур парламенту, фактично зупинилося.

Інші законопроекти, наприклад, № 6403 від 21.04.2017 року, теж в повній мірі не вирішує проблем. Вказаним законопроектом пропонується змінити поняття «замовник», повернутись до можливості «делегування функцій замовника» та запровадити нові підходи до «просторового планування» територій. За таких змін стає можливим будівництво гідротехнічних споруд за рахунок інвестора у випадку відведення Адміністрацією морських портів дна під акваторіями та «делегування функцій замовника» відповідному інвестору. Однак, невирішеним залишається ключове питання — питання землі: хто вправі відвести дно моря – орган місцевого самоврядування, державна адміністрація чи Кабінет Міністрів України, враховуючи, що здебільшого це водні об’єкти загальнодержавного значення (лимани)? Як обмежити «хаотичність» будівництва в акваторії порту та уникнути «накладення» земельних ділянок інвестора на земельну ділянку Адміністрації морських портів? Враховуючи, що законопроект прийнято в першому читанні, навряд чи вдасться в ньому вирішити вказані питання. Однак, варто спробувати, оскільки лише «комплексність» та «узгодженість» змін дозволить вирішити існуючі проблеми.

* * * *

Олена Бугаєнко
Старший юрист

Юридична фірма AGRECA

Стаття опублікована 04.10.2018 на сайті Центру транспортних стратегій

Кому выгодны тёмные времена невежества?

Некомпетентность или умышленное манипулирование темой государственно-частного партнёрства отдельными «экспертами» порождает нездоровую реакцию общества на продвижение в Украине ГЧП

После принятия в первом чтении Закона о концессиях в прессе появился ряд экспертных публикаций, доказывающих вредность концессии. Давайте посмотрим на них внимательно — чтобы сложить пазл нужно всего лишь включить логику и увидеть причинно-следственные связи, ведущие к манипуляциям общественного сознания.

«Концессия в портовой отрасли бессмысленна и не нужна», «В МИУ готовят ликвидацию порта «Южный» и увольнение всех портовиков», «Концессия порта «Южный» создаёт опасный прецедент для всего госимущества», «Законопроект «О концессии» открывает новые схемы для олигархов», «Одесский экономист предложил уволить Омеляна за попытку сдать частникам порт Южного». Ну что придёт в голову рядовому гражданину, прочитавшему эти заголовки? Ответ — отторжение и неприязнь к инвестициям (мол предприятия прибыльные, зачем отдавать в частные руки), страх потерять работу (ведь об этом предупреждают «эксперты»), недоверие к власти («эксперты» говорят о «новых схемах» коррупции). А вдруг это действительно имеет смысл? Чтобы понять есть ли тому реальные опасения, нужно просто заглянуть в текст под заголовками, ведь как известно дьявол в деталях.

Итак, один «эксперт» пугает, что предусмотренная первичным ТЭО концессии Южного, ликвидация государственного предприятия «будет означать окончательную потерю для страны этого стратегического объекта». Этот же «эксперт» жутко переживает, что «Государственный порт «Южный» ликвидируют после того, как будет подписан договор о концессии, после чего порт полностью перейдёт в частную собственность. А дальше его будут использовать не в интересах государства». Второй в своих фантазиях пошёл дальше: «Такая схема (ликвидация государственного предприятия, после передачи его активов в концессию – примечание автора) может привести к тому, что частные партнёры государства просто начнут отказываться возвращать предприятия обратно из концессии или будут требовать продолжения концессии уже на собственных условиях. В случае с «Южным» государство создаёт предпосылки для потери этого государственного объекта». Или ещё один перл: «когда концессионер должен будет вернуть предприятие, непременно возникнет вопрос — а кому возвращать? Если госпредприятие ликвидировано, для государства — это риск, что через наши украинские суды концессионер просто откажется возвращать госимущество».

Реальные эксперты в области ГЧП, прекрасно понимают о чём идёт речь. Во-первых, имущество, переданное в концессию, продолжает оставаться государственным, это одно из базовых правил концессии (ст. 20 Закона Украины «О концессиях», ст. 31 законопроекта о концессиях). Во-вторых, если активы государственного предприятия полностью передаются в пользование концессионеру, то существовать такое предприятие уже не сможет. Поэтому его и ликвидируют. Данная норма есть и в действующем Законе Украины «О концессиях» (ст. 23) и в законопроекте, принятом в первом чтении, и даже в Законе Украины «Об аренде государственного и коммунального имущества». Скажу «экспертам» по секрету, что в экономически развитых странах, которые вы приводите в пример, когда выгодно, делают также. Зарегистрировать новое юридическое лицо для принятия государственных активов после окончания срока концессии также не представляет проблемы, это стандартная процедура, которая применяется также и в отношениях аренды. Остаётся загадкой, что же беспокойные «эксперты» раньше не комментировали эту «коррупционную схему», предусмотренную законом с 1999 года!

Ситуация с трудовым коллективом намного сложнее. И не потому, что это украинский вопрос. Это одна из самых сложных социальных проблем любых экономик, развитых и развивающихся. Если происходит модернизация предприятия, автоматизация его технологических процессов, потребность в рабочих ресурсах снижается в разы. Это не означает, что статистика должна «планово» предполагать рост безработицы. В данном случае государство, формирующее условия концессии, обязано уделить этому первостепенное внимание, зачастую решая проблему вне рамок проекта. Профсоюзы также, на самых первых этапах формирования технико-экономического обоснования проекта, должны подключаться к этому процессу. Основная задача — найти варианты, которые бы устроили всех: государство, будущего инвестора и трудовой коллектив. Таких вариантов существует много и это тема отдельного разговора. Но «эксперты» уже поставили безапелляционный диагноз – всех уволят. А ведь аналогичные вопросы возникают и при аренде, и в процессе приватизации, но эти направления «эксперты» избирательно замалчивают.

Следующий пример манипуляций – модные во все времена страшилки олигархами. Ничего нового придумывать не нужно, каждый у нас в стране знает, что слово «олигарх», имеет настолько негативную ауру, что его упоминание в любом контексте означает тотальную токсичность. Достаточно «загуглить» по словам «концессия олигарх» и поисковик вам выдаст целую тираду «грязи» по законопроекту о концессии. Упоминая законопроект о концессии и олигархов, «эксперты» тем самым как бы гарантируют, что уже сейчас видно невооружённым глазом, что шансов на законность и прозрачность концессионных конкурсов не будет никаких. Но мы то знаем, что в правовом государстве правоприменение, играет не менее важную роль, чем само качество законов. Вспомните две продажи Криворожстали, по одному и тому же закону о приватизации, первая – за $ 800 млн., вторая – более $ 4 млрд. Так может быть всю свою «экспертную» энергию нужно направить на мониторинг проведения концессионных конкурсов, если, конечно, хватит экспертизы?

Ещё одна забавная «догма» — нельзя продавать курицу, несущую золотые яйца. Безусловно, этот вопрос возник не впервые и является давней дискуссией условных «социалистов» и «либералов». Доводов у противников и последователей «процесса разгосударствления» примерно поровну, но содержание их крайне отличается. Похоже, что в случае концессии портовых активов, учёные, которых подтянули в качестве экспертов противники концессии, мягко говоря, недопонимают о каком имуществе идёт речь, когда оперируют понятиями «концессия портов». После реформы 2013 года, самая важная портовая инфраструктура, так называемая стратегическая инфраструктура, закреплена в АМПУ, а не в государственных стивидорных компаниях (по старинке имеющих в названиях слово «порт», до сих пор сбивающее с толку газетных «экспертов»). Активы государственных стивидорных компаний как раз и предполагается использовать для концессии. Второй момент – государственные стивидорные компании, в отличие от природного монополиста АМПУ, являются субъектами свободного рынка. А это означает, что они находятся в жёсткой конкуренции не только между собой, но и с частными компаниями. Посмотрите статистику за последние годы: удельный вес государственных стивидоров снижается ежегодно и это тенденция, остановить которую невозможно! И здесь не имеют значения аргументы о неэффективности государства как менеджера. Изначально проблема лежит в правовой неравности частных и государственных компаний, которая и порождает неконкурентность последних. В Украине существует специальное законодательство (законы, разделы в кодексах и отдельные нормы), регулирующее деятельность субъектов хозяйствования государственного сектора экономики. По сути, это огромный массив ограничений, контролирующийся на уровне правительства, министерств и ведомств. Это означает многочисленные и многоуровневые согласования финпланов, кредитов, залогов, капвложений, тарифов, отчуждения и приобретения имущества, и прочее, и прочее, и прочее. В скорости принятия решений, к примеру, по ставкам, им с частниками не тягаться. Да и снижать портовые сборы ради привлечения грузов госпредприятиям никто не позволит. Вопросы гарантированной выплаты дивидендов в бюджет также подкашивают конкурентность госпредприятий. К чему это может привести? Хотя бы, к истории Одесского припортового, с которым государство уже ничего не может сделать. Ни развивать, ни продать, ни даже обанкротить. Неужели есть сомнения в незавидном будущем государственного стивидора в Южном, с которым соседствуют мощные частные терминалы-конкуренты?

Какова же причина нападок на концессию? Страх. Страх процветающих и не очень успешных частных портовых операторов перед появлением на рынке высокотехнологичных морских терминалов, функционирующих на основе государственно-частного партнёрства. Они и являются вдохновителями «экспертов», которые набираются из среды блогеров, «способных» на любые темы, а также разноплановых учёных, для придания особой значимости и доверия рассуждениям на избитые темы распродажи страны и потери влияния государства на экономику. Вот бы им дать слово на Конференции по государственно-частному партнёрству, которая будет проходить 14 сентября в Киеве! Хотя нет, это был бы позор на весь мир.

Усугубляется ситуация заявлениями политиков-популистов, использующих любые темы для уничтожения конкурентов во власти. Вот и Юлия Тимошенко подключилась через портовые профсоюзы, самоуверенно пообещав недопущение концессии «наших лучших портов». Аргументы всё те же, «экспертные».

Сомневаясь в концессии, люди попадают в тёмные времена невежества, превращаются в общество, отрицающее любые передовые достижения. Самое удивительное, что этих же людей вполне устраивают примитивные 15-ти страничные договора привычной аренды или приватизации многомиллионных активов с массой рисков. Да, концессия вещь сложная и небыстрая, работать с ней нужно учиться.

Украина не располагает достаточными природными ресурсами, которые бы позволили нам, как, например, России, удовлетворять экономику за счёт экспорта сырья. Единственный выход для того, чтобы оставаться конкурентной страной, хотя бы в нашем восточно-европейском регионе, это приток внешних инвестиций. Как их привлечь? Также как это делают в развитых странах. Речь идёт о новых для Украины, так называемых проектных технологиях, позволяющих привлекать «новые деньги» в экономику. Нам нужно быстро учиться – принимать законы, внедрять по ним проекты, анализировать, совершенствовать принятые законы и снова внедрять. Но вместо этого мы сами загоняем себя в глухой угол, позволяя манипулировать собой и откладывая реальные реформы на потом.

*****

Андрей Подгайный

Управляющий партнёр
Юридической фирмы AGRECA

Статья опубликована 11.09.2018 года на сайте Центра транспортных стратегий 

Обновленные перечни объектов, не подлежащих приватизации: госстивидоров отпускают на свободу

В свете принятия нового закона о приватизации упростились подходы к формированию списков объектов (государственных предприятий и пакетов акций), не подлежащих приватизации. В данном контексте нас интересуют предприятия, относящиеся к портовой отрасли.

В целом, если детально сравнивать версии норм старого и нового законов, ничего кардинального относительно государственных стивидорных компаний вы не увидите. Оба закона не содержат критериев, согласно которым у правительства и парламента были бы основания для сохранения текущего status quo. Напомним, что все государственные предприятия-порты (на сегодняшний день уже стивидорные компании) с незапамятных времен находятся в перечне № 1 (запрет на приватизацию и акционирование), а попытки их исключения провалились в парламенте еще в 2015 году. В «перечнях неподлежащих» также находятся сотни других предприятий, которые согласно старому и новому закону о приватизации, должны быть исключены. В то же время Администрация морских портов Украины, как предприятие, которое оперирует стратегическими объектами портовой инфраструктуры (запрещены к приватизации), в «перечень неподлежащих» до сегодняшнего дня попасть не может.

Надежные источники информации подтверждают, что правительство и профильный комитет ВРУ рассматривают возможность вынесения на голосование нового закона по вопросу перечней уже в этом году. Более того, новые редакции «перечней неподлежащих» уже подготовлены, они проходят согласование на уровне министерств и ведомств. Понятное дело, государственных портовых операторов там уже нет, как нет и других интересных предприятий, имеющих отношение к портовой отрасли. И хотя в преддверии выборов этот вопрос приобретает больше не экономический, а политический окрас, что само по себе усложняет задачу объединения голосов 226 «ЗА», будем исходить из фабулы, что закон об утверждении новых списков объектов, не подлежащих приватизации, все же будет принят. Как будут развиваться события в таком случае?

Теоретически, Фонд государственного имущества получает возможность перехода к практической стороне — приватизации имущества госстивидоров, ведь Кабинет министров уже утвердил перечень на приватизацию в 2018-2020 годах, в который заочно попали все тринадцать государственных портовых операторов. Теоретическое допущение здесь упоминается потому, что до реальных мероприятий по приватизации нужны согласованные действия того же Фонда и Министерства инфраструктуры. Последнее должно формально передать Фонду функции по управлению предприятиями, и только после этого у Фонда полностью «развязываются руки».

Стоит упомянуть, что у министерства есть собственная позиция относительно судьбы госстивидоров. Ольвия, Херсон — пионеры в рамках реализации первых портовых концессионных проектов, терминал ро-ро в Черноморске и Южный в этом году стартуют с нуля, и также в направлении концессии. Министр инфраструктуры Владимир Омелян также ранее делал заявления о приоритете концессии относительно всех тринадцати предприятий.

Даже если Фонд получит все юридические основания для начала приватизации, возникает масса вопросов к новой процедуре. Например, готовы ли перед выборами власть и общество, к приватизации Скадовского порта или Усть-Дунайского или еще какого-нибудь малого портового оператора на аукционе PROZORRO без формирования каких-либо условий продажи? Имеются в виду инвестиционные, социальные, экологические и иные условия, которые затрагивают интересы трудового коллектива и местной общины, как минимум.

Возникают также вопросы относительно возможности практического применения нового закона о приватизации (а также его новой подзаконной базы) и статьи 25 Закона Украины «О морских портах в Украине», которая определяет особенности приватизации объектов портовой инфраструктуры. Базовой особенностью является возможность включения в условия продажи объекта большой приватизации права победителя на аренду, технологически связанных с морским терминалом причалов. Даже поверхностное моделирование такой сделки показывает наличие у органа приватизации процедурных несостыковок, которые сведут на нет любую продажу. Органам приватизации нужно держать в голове, что стивидорная компания — это не промышленное предприятие, а сложный имущественный комплекс, функционирование которого зависит от смежной гидротехнической и дорожной инфраструктуры, принадлежащей государству. Поэтому характеристики этой инфраструктуры, а также условия доступа к этой инфраструктуре напрямую связаны со стоимостью стивидорной компании, которая приватизируется.

В этой связи, а также в преддверии приватизации государственных стивидоров, было бы логичным проведение совместных, Фонда госимущества и Министерства инфраструктуры, мероприятий по моделированию приватизационных проектов. Такой подход помог бы выявить слабые места в процедуре, а также сформировать базу для выработки специфических условий продажи.

*****

Андрей Подгайный

управляющий партёр

Статья опубликована 29.08.2018 на сайте Центра транспортных стратегий

Фискальная экология в портах

Вопрос осуществления Госэкоинспекцией полномочий по экологическому и радиологическому контролю в пунктах пропуска через государственную границу обострился в очередной раз: снова участились случаи задержания судов на основании решений инспекции об «установлении факта загрязнения окружающей среды». Экологическая инспекция бравирует цифрами взысканных в бюджет штрафов, бизнес инициирует встречи и обсуждения с чиновниками разных уровней с целью урегулирования проблемы. Результаты пока отсутствуют, а каждая из сторон продолжает оставаться на своих позициях. Экологи продолжают свято верить в то, что они имеют право осуществлять экологический/радиологический контроль, не имея установленной процедуры осуществления таких действий, а все, кто не позволяет им это делать, нарушают закон.

Экологическая инспекция обосновывает свои действия убедительными тезисами о необходимости обеспечить нашим детям и внукам возможность купаться в Черном море, о «нерадивых» судовладельцах, которые сбрасывают в портовые акватории балласт, после чего появляются следы нефти. Но, все задекларированные благородные цели нивелируются абсолютно нецивилизованными способами их достижения, на которые, почему-то никто во власти не считает нужным обратить внимание. Возможно, потому, что все претензии и нарушения закона нивелируются взысканными в бюджет суммами?  В данном случае «фискальная целесообразность» превалирует над законностью, последовательностью и необходимостью реализации полномочий государственных органов исключительно в рамках закона, что явно не вписывается в понятие правового государства.  При этом, взысканные в бюджет суммы убытков никак, к сожалению, не отражаются на состоянии окружающей среды.

В ситуации с экологическим и радиологическим контролем имеет место просто мистическая, с точки зрения поведения чиновников, ситуация. На сегодняшний день экологическая инспекция в силу Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» имеет полномочия на осуществление экологического и радиологического контроля товаров и транспортных средств, которые перемещаются через государственную границу, а также на отбор проб и инструментально-лабораторные исследования вод, в том числе балластных, морских и т.д. При этом, способ осуществления таких полномочий не только на законодательном уровне, но и на уровне подзаконных актов, отсутствует. Как, когда и что должен проверить инспектор, осуществляя такой контроль, ничем не предусмотрено. Процедура отбора проб воды и проведения их анализа также находится пока на стадии разработки. Для любого чиновника описанная ситуация является непреодолимым препятствием для осуществления каких-либо действий, направленных на реализацию полномочий. Тем не менее, это не мешает экологическим инспекторам требовать допуск на суда, осуществлять указанные проверки, отбирать пробы воды, в том числе и из балластной системы, фиксировать «нарушения законодательства», применять санкции и требовать запрет на выход судна из акватории.

На фоне этой, уже ставшей конфликтной, ситуации, бизнес, разобравшись в международной практике решения аналогичных вопросов, задает массу вопросов, на которые чиновники Минэко, а также Госэкоинспекции не спешат или попросту не в состоянии ответить. Что, собственно, такое этот экологический и радиологический контроль, в чем он заключается, что именно и каким образом должен проверить государственный инспектор, осуществляя этот контроль? Каким нормативным актом регламентирован способ осуществления контроля? Чем отличается пресловутый «экологический контроль» от контроля суден на соответствие стандартам безопасности мореплавания и предотвращения загрязнения окружающей природной среды, который должен осуществляться Морской администрацией и нет ли здесь дублирования функций?

Почему, при наличии нормы законодательства, которая говорит о том, что порядок отбора проб изолированного балласта должен устанавливаться Кабинетом министров Украины и при отсутствии на протяжении трех лет такого порядка, государственные инспекторы без проблем  осуществляют указанный отбор проб руководствуясь исключительно собственным пониманием и  видением данной процедуры, а в случае, когда капитан судна не дает разрешение на взятие проб, предпринимать все меры для задержания судна, обеспечивая тем самым огромные убытки судовладельцу и сомнительную репутацию Украине?

Чиновники абсолютно убеждены в том, что для осуществления всех вышеуказанных действий у них есть «достаточные» правовые основания в виде должностных инструкций  и единственного нормативного акта, который регулирует исключительно порядок применения штампов для подтверждения результатов контроля (приказ Министерства экологии и природных ресурсов № 162 от 19.03.2012 ). В тоже время ст. 19 Конституции Украины и ст.2 Закона Украины «О центральных органах исполнительной власти» говорят о том, что органы государственной власти и их должностные лица обязаны действовать исключительно на основании, в границах полномочий и способом, предусмотренным законом.

Все эти вопросы являются предметом обсуждений на многочисленных встречах и переговорах чиновников и бизнеса, которые на протяжении нескольких месяцев проводятся в Американской торговой палате в Украине, европейской бизнес ассоциации, ведомственных кабинетах, но пока безрезультатно. Позиция бизнеса заключается в том, что полномочия экологической инспекции по экологическому контролю и отбору проб могут осуществляться только после принятия соответствующих нормативных актов, которыми будут урегулированы порядок и способ осуществления таких действий. До этого момента действия экологов находятся вне рамок закона. Бизнес должен знать и понимать правила, по которым действует орган государственного контроля. А этих правил пока нет.

Более того, после вступления в силу законопроекта № 7010, целью которого является создание надлежащей законодательной базы для внедрения и функционирования механизма «единого окна» на границе, такая функция как «экологический контроль в пунктах пропуска» должна исчезнуть из полномочий экологической инспекции, а проверка «допустимого уровня ионизирующего излучения» транспорта и грузов, которые ввозятся в Украину будет передана органам Государственной пограничной службы через 6 месяцев после вступления закона в силу. Но, учитывая, что данным законопроектом также вносятся изменения в ст.15 Закона Украины «О морских портах Украины», которые предусматривают участие экологической инспекции в обеспечении соблюдения законодательства в случае выявления фактов сброса суднами загрязняющих веществ, предполагаем, что, используя данную норму, экологическая инспекции будет продолжать действовать по существующему алгоритму.

Единственным возможным выходом в такой ситуации является консолидация усилий участников рынка (судовладельцев, грузовладельцев, агентов и экспедиторов, а также их профессиональных объединений), которая, на наш взгляд, должна не только и не столько заключаться в проведении встреч и переговоров, сколько в более действенных механизмах: разработке и лоббировании конкретных изменений в действующее законодательство, активном участии в подготовке проектов нормативных актов, которые на сегодняшний день разрабатываются Минэко и Госэкоинспекцией (некоторые из них на сегодняшний день находятся на стадии обсуждения) и, самое главное, каждое действие экологического инспектора следует обжаловать в судебном порядке и требовать не только признания действий (бездействий) или решений неправомерными, но и взыскания понесенных убытков. При этом, более действенным способом достичь законности, могут стать действия, направленные на применение регресса (в части взыскания убытков) по отношению к конкретному инспектору, неправомерные действия которого привели к убыткам Государственного бюджета.

* * * * *

Марина Шарапа
партнёр юридической фирмы AGRECA

Статья опубликована 09.08.2018 на сайте Центр транспортних стратегий 

Чергова дискусія з «екологічного питання»

Сьогодні на базі Агропромислового та Інфраструктурного комітетів Американської торговельної палати в Україні відбулась ще одна зустріч представників бізнесу та влади стосовно проблем екологічного та радіологічного контролю суден та товарів у морських портах України.

Особливої уваги заслуговує високий рівень та склад учасників з боку держави. Участь у заході прийняли безпосередньо Міністр екології та природних ресурсів України, Міністр інфраструктури України, керівник Адміністрації морських портів України, що підкреслює важливість проблематики.  

На зустрічі сторони в черговий раз домовилися доопрацювати законодавство щодо існуючих проблем, знайти дієві та правильні механізми співпраці, які дозволять виявити «забруднення», притягнути до відповідальності винних осіб та уникнути безпідставного затримання суден.

Проте, на жаль, після завершення, представники бізнесу не приховували свого розчарування результатами зустрічі, оскільки найголовніші питання залишилися відкритими,  якими ж нормативними актами на разі керується Держекоінспекція при здійсненні перевірок суден, та чи має право вона їх здійснювати, доки не буде розроблено відповідну процедуру.


09/08/2018

Невдоволення діями екологів в портах набирає нових обертів

31 липня 2018 року у м. Одеса під головуванням Максима Степанова, голови Одеської облдержадміністрації, відбулась нарада представників бізнесу, екологічних інспекцій, морської адміністрації та інших зацікавлених осіб стосовно проблем, пов’язаних з екологічним та радіологічним контролем суден та вантажів у морських портах.

Нагадаємо, що останнім часом значно зросла кількість випадків затримання суден в портах України у зв’язку з «негативними», на думку посадових осіб Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря, результатами проведення екологічного контролю суден та радіологічного контролю товарів. 

Однак, як свідчить аналіз діяльності інспекції, вказані види контролю та перевірки проводяться поза межами чинного законодавства. За оцінками представників бізнесу діяльність Державної екологічної інспекції жодним чином не забезпечує охорону навколишнього природного середовища, а переслідує суто «фіскальну» мету. Як результат, дії з боку посадових осіб Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря спричиняють судновласникам значні збитки, пов’язані із сплатою необґрунтовано виставлених претензій та простоєм суден. Це в свою чергу негативно впливає на імідж України як держави, що не забезпечує сприятливих та надійних міжнародних торговельних відносин на своїй території.

За результатами заходу та палкої дискусії очільник регіону повідомив, що має намір звернутись до Кабінету Міністрів України з проханням здійснити перевірку Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря, а також передати усі скарги до прокуратури для реагування та вжиття відповідних заходів.

У заході прийняла участь Марина Шарапа,  адвокат, партнер юридичної фірми AGRECA, яка представляє інтереси судновласників та морського агента.


31/07/2018

Оренда з викупом портових активів потребує законодавчого вдосконалення

Наразі українське законодавство стрімко вдосконалюється та актуалізується у сфері приватизації. На початку року було прийнято новий Закон України «Про приватизацію державного і комунального майна». На сьогоднішній день фактично завершується формування нової підзаконної нормативної бази з метою прискорення переходу органів приватизації до виконання амбітних завдань з продажу державного майна.

Проте вже зараз все частіше зустрічаються намагання суб’єктів законодавчої ініціативи внести зміни до нещодавно прийнятого закону про приватизацію. Нашу увагу привернув законопроект зареєстрований 16.07.2018 року за номером 8617, яким вносяться зміни до статті 18, що регулює особливості приватизації об’єктів державної та комунальної власності, переданих в оренду. Зокрема, законопроектом пропонується виключити одну з умов, на підставі якої орендар одержує право на викуп орендованого майна за ціною, визначеною за результатами незалежної оцінки, а саме, «невід’ємні поліпшення повинні бути виконані в межах трирічного строку з дати визначення ринкової вартості майна».

Відповідно до пояснювальної записки законопроекту існуюча законодавча норма створить істотні перешкоди на шляху приватизаційних процесів у вітчизняній економіці. Так, реалізація масштабного інвестиційного проекту щодо поліпшення об’єктів оренди державної або комунальної власності, як правило, може тривати до п’яти років, а іноді і більше. Відповідна практика в першу чергу спостерігається і щодо об’єктів портової інфраструктури, де на даний час, укладені договори оренди становлять значний відсоток доходу від господарської діяльності.

Доцільно звернути увагу, що приватизація об’єктів портової інфраструктури, крім стратегічних об’єктів, у межах морських портів здійснюється відповідно до законодавства про приватизацію з урахуванням особливостей, визначених статтею 25 Закону України «Про морські порти України». Частиною 6 цієї ж статті передбачена особлива умова, відповідно до якої орендар одержує право на викуп орендованого майна, що використовується на підставі договору оренди, укладеного до дня набрання чинності цим Законом за умови, що ним здійснено поліпшення такого майна вартістю не менш як 25 відсотків його залишкової (відновної за вирахуванням зносу) вартості на момент приватизації.

З першого погляду, відповідна норма є аналогічною до норми, передбаченої абзацом 1 частини 2 статті 18 Закону про приватизацію, проте на відміну від Закону України «Про морські порти України», 25 відсотків, згідно нового Закону, обраховуються не від залишкової (відновної за вирахуванням зносу) вартості на момент приватизації, а від ринкової вартості майна, визначеної суб’єктом оціночної діяльності. Таким чином, виникає певна колізія між загальним та спеціальним законодавством та залишається відкритим питання щодо порядку застосування відповідної норми органами приватизації, правоохоронними та судовими інституціями.


25/07/2018