Розвиток портової гідротехніки: законодавчі проблеми і перспективи їх розв’язання

Будівництво чи реконструкція гідротехнічних об’єктів є необхідною передумовою реалізації майже кожного інвестпроекту в портах. Але тут все ще існують законодавчі проблеми

Інвестори реального сектору економіки цілком погодяться, що перебудова будівельного законодавства є чи не найбільш очікуваною реформою, яка має розв’язати величезний клубок проблем, пов’язаних із різноманітними процедурами, дозволами, земельними питаннями тощо. За останніх два роки внесено чимало змін у галузеве законодавство, якими змінено принципи функціонування галузі, побудовано нові механізми взаємодії контролюючих органів з суб’єктами господарювання. При цьому робота над удосконаленням законодавства в цій сфері продовжується: розроблено низку нових законопроектів та змін до державних будівельних норм (законопроект №  6403 від 21.04.2017 «Про внесення змін до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»», № 8124 від 15.03.2018 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо стимулювання інвестиційної діяльності в Україні», тощо).

Віддамо належне міністру регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України пану Генадію Зубко, який на зустрічі з представниками бізнесу, що відбулась в червні в Американській торговельній палаті в Україні, на високому професійному рівні розповів про заплановані зміни у будівельному законодавстві.

На жаль, мова здебільшого йшла про житлове будівництво та покращення соціальних умов життя населення. Натомість на зустрічі бізнесом було підкреслено, що проблема, пов’язана із будівництвом у промисловому секторі, зокрема, портових гідротехнічних споруд все ще залишається відкритою.

Необхідність розвитку морських портів України шляхом збільшення їх пропускної здатності є очевидною. Однак такий розвиток можливий не лише за рахунок збільшення виробничої потужності морських терміналів, а й розвитку суміжної наземної інфраструктури — залізниць та автодоріг, а також наземної та підводної гідротехнічної інфраструктури: причалів, каналів, операційних акваторій тощо.

Як свідчать плани розвитку морських портів, а також меморандуми, підписані Адміністрацією морських портів з потенційними інвесторами, будівництво (реконструкція) гідротехнічних об’єктів є необхідною передумовою реалізації практично кожного інвестиційного проекту.

На сьогоднішній день деякі з проектів вже на стадії реалізації. Наприклад, Кабінетом міністрів України за останніх півроку затверджено робочий проект «Нове будівництво причалу № 1-з для генеральних вантажів на Андросівському молу ….» (розпорядження № 357-р від 23.05.2018 року), проект «Реконструкція гідротехнічної частини причалів №№ 7, 8 Іллічівської філії ДП «Адміністрація морських портів України» (розпорядження № 56-р від 31.01.2018 року). Аналіз кадастрової карти України засвідчує зростання кількісті відведених земельних ділянок для розміщення та експлуатації будівель і споруд морського транспорту, в тому числі за рахунок дна моря.

Однак, прикладів реалізації проектів будівництва гідротехнічної інфраструктури мало. В основному проблема лежить в недосконалості законодавства, яке породжує суттєві ризики, пов’язані з правомірністю відведення земельних ділянок дна акваторій морських портів. 

Неузгодженість положень Кодексу торговельного мореплавства, Земельного та Водного кодексів в частині відведення землі та водного простору, а також Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» фактично  призвели до проведення напівлегальних будівельних робіт в межах акваторії морських портів.

З одного боку будь-яке будівництво в Україні здійснюється виключно за умови оформлення відповідних прав на землю, з іншого — формування земельних ділянок на землях водного фонду, зайнятих внутрішніми морськими водами, територіальним морем, у тому числі акваторією морських портів, є нормативно неврегульованим. У цьому контексті слід зазначити наступне.

По-перше, законодавство виокремлює земельну ділянку та водний об’єкт над нею, як два окремі об’єкти правовідносин, розпорядження якими здійснюють різні органи, при цьому, норми свідчать про те, що земельна ділянка (дно) та водний об’єкт на ній є єдиним та неподільним об’єктом правовідносин, в результаті чого неможливо користуватися/розпоряджатися земельною ділянкою дна водного об’єкту без користування/розпорядження самим водним об’єктом. Відповідно, формування земельної ділянки в даному випадку є недоцільним, як і отримання згоди Міністерства інфраструктури України та висновку Державної служби України з безпеки на транспорті стосовно можливості відведення землі (вимоги ст. 12 Кодексу торговельного мореплавства України). Більше того, на сьогоднішній день акваторії морських портів (водний об’єкт) вже відведені Кабінетом Міністрів України у користування Адміністрації морських портів за умови недопущення передачі їх або їх частин іншим суб’єктам господарювання, в результаті чого, видається цілком логічним, що саме Адміністрація морських портів фактично має вирішувати, яким чином повинні здійснюватися роботи в межах таких акваторій.

По-друге, Водний кодекс України чітко дає відповідь на те, хто є розпорядником різних водних об’єктів. При цьому аналіз земельного законодавства свідчить про відсутність компетенції відповідних місцевих органів державної влади та самоврядування розпоряджатися землями дна моря, які не входять в межі відповідних адміністративно-територіальних одиниць, у зв’язку з чим формування земельних ділянок на землях водного фонду, зайнятих внутрішніми морськими водами, у тому числі акваторією морських портів, є спірним. Не дивлячись на існування випадків відведення земель дна водних об’єктів загальнодержавного значення для цілей будівництва гідротехнічних споруд, судова практика свідчить про те, що розпорядження земельними ділянками в таких випадках відбулось з порушенням наданих повноважень. При цьому, в одних випадках відведення дна здійснюють місцеві державні адміністрації, а в інших — органи місцевого самоврядування, що свідчить про відсутність єдиного підходу при застосуванні законодавства.

Відповідно, на даний час склалась ситуація, коли ані суб’єкти господарювання, ані Адміністрація морських портів України, не можуть належним чином оформити права на землю дна водного об’єкту загальнодержавного значення, що призводить до неможливості будівництва гідротехнічних споруд в акваторії морських портів в принципі. При цьому в багатьох випадках на одну і ту саму ділянку одночасно є два претенденти: інвестор та Адміністрація морського порту як користувач акваторії, що додатково ускладнює проблему.

В кінці 2016 року були спроби вирішити вказані проблеми. Мова йде про законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо врегулювання містобудівної діяльності у межах акваторії морських портів, у зоні дії навігаційного обладнання та морських шляхів» (№ 5431 від 18.11.2016 року).

Вказаним законопроектом передбачається скасування необхідності «формування земельних ділянок на землях водного фонду, що зайняті внутрішніми морськими водами, територіальним морем, в тому числі акваторією морських портів» та, відповідно, отримувати погодження Міністерства інфраструктури України для такого формування.

Фактично пропонується здійснювати будівництво гідротехнічних споруд за наступним алгоритмом: (а) замість формування земельних ділянок на дні моря  — отримання згоди Адміністрації морських портів України та капітана порту/або капітана порту/або Державної служби України з безпеки на транспорті (залежно від місця проведення робіт) на проектування та будівництво, виконання днопоглиблювальних чи інших робіт, b) формування земельних ділянок на існуючій сухопутній території порту, їх передача в користування та проведення на них робіт відповідно до загальних вимог містобудівного, земельного, водного законодавства. Законопроект також встановлює норми та обмеження, які виключають хаотичне будівництво гідротехнічних споруд в морських портах України. 

На жаль, просування законопроекту відповідно до регламентних процедур парламенту, фактично зупинилося.

Інші законопроекти, наприклад, № 6403 від 21.04.2017 року, теж в повній мірі не вирішує проблем. Вказаним законопроектом пропонується змінити поняття «замовник», повернутись до можливості «делегування функцій замовника» та запровадити нові підходи до «просторового планування» територій. За таких змін стає можливим будівництво гідротехнічних споруд за рахунок інвестора у випадку відведення Адміністрацією морських портів дна під акваторіями та «делегування функцій замовника» відповідному інвестору. Однак, невирішеним залишається ключове питання — питання землі: хто вправі відвести дно моря – орган місцевого самоврядування, державна адміністрація чи Кабінет Міністрів України, враховуючи, що здебільшого це водні об’єкти загальнодержавного значення (лимани)? Як обмежити «хаотичність» будівництва в акваторії порту та уникнути «накладення» земельних ділянок інвестора на земельну ділянку Адміністрації морських портів? Враховуючи, що законопроект прийнято в першому читанні, навряд чи вдасться в ньому вирішити вказані питання. Однак, варто спробувати, оскільки лише «комплексність» та «узгодженість» змін дозволить вирішити існуючі проблеми.

* * * *

Олена Бугаєнко
Старший юрист

Юридична фірма AGRECA

Стаття опублікована 04.10.2018 на сайті Центру транспортних стратегій