Реформа українських портів. Версія 2.0.

Підходи до розвитку портів. Що нового

Перші структурні перетворення у портовому секторі відбулися більш ніж через 20 років після проголошення незалежності. Ми запізнилися на 15 років, якщо порівнювати з Литвою, Латвією та Естонією — пострадянськими країнами, в яких були однакові з Україною стартові умови, і які мають, на сьогоднішній день, сучасні системи керування портами. В першу чергу, під стартовими умовами розуміється однорідна модель управління — державний сервісний порт (State Service Port Model). Така модель передбачає функціонування порту у формі державного підприємства, яке одночасно здійснює функції портової адміністрації та портового оператора. Здавалося б, український портовий сектор спав би й далі, але прояв двох прогресуючих тенденцій — потужний розвиток приватних терміналів і потреби державних підприємств-портів в інвестиціях — змусила вже не говорити про реформи, а діяти.

Реформа 2013

Завдяки прийнятому в 2012 році Закону «Про морські порти України», 18 державних підприємств-портів були реорганізовані шляхом виділення стратегічних активів в новоутворене державне підприємство — Адміністрацію морських портів України (АМПУ). Таким чином було забезпечено розмежування адміністративних функцій (передані АМПУ) та комерційної діяльності (залишилася у державних підприємств, які, наразі, функціонують як державні стивідорні компанії). До глобальних змін також можна віднести лібералізацію тарифоутворення на послуги з перевалки та новий підхід до визначення «морський порт». Якщо до реформи за законом порт вважався державним підприємством, а межі території порту співпадали з межами території такого підприємства, то на сьогоднішній день, порт має також включати і землі, що контролюються портовими операторами всіх форм власності.

Нова «конструкція» портових відносин створила нові виклики, до яких ані держава, ані приватний бізнес виявилися не готовими. Якщо, за новими правилами, територія порту має режимний статус, може складатися з державних, комунальних і приватних земельних ділянок, і на ній працюють суб’єкти господарювання різних форм власності, то виникає об’єктивна необхідність в централізованому управлінні і плануванні цієї території, перманентній колаборації з приватними стейкхолдерами та місцевими громадами. Зрозуміло, що ці функції має виконувати АМПУ, однак через брак необхідних повноважень та правових інструментів, місія портової адміністрації виявилася вкрай обмеженою.

Інший виклик стосується залучення інвестицій в державний портовий сектор. Передусім йдеться про реалізацію проектів державно-приватного партнерства та оренди портових активів. Незважаючи на те, що всі повноваження з інвестиційних механізмів сконцентровано у відповідних органів виконавчої влади, спостерігається постійне зростання ролі АМПУ. Це пояснюється особливостями функціонування галузі, де приватні термінали технологічно і фінансово залежать від розвитку суміжної портової інфраструктури державної форми власності і навпаки. Отже, реалізація будь-якого інвестиційного проекту потребує не лише повної інтеграції портової адміністрації в усі деталі проекту, а й прийняття відповідних управлінських рішень.

В якому напрямку рухатися

Розмови в експертному середовищі про необхідність вдосконалення існуючої системи управління і розвитку портів з’явилися ще в 2015 році. З часом все частіше лунають ідеї про запровадження так званої моделі landlord («порт-власник»), яка активно впроваджується у великих портах світу з 90-х років минулого століття.

Модель «порт-власник» передбачає, що за своїм функціональним призначенням портова адміністрація є керуючою компанією з розвитку порту. Така портова адміністрація передусім виступає в ролі планувальника забудови території, регулятора діяльності суб’єктів портової діяльності, координатора у відносинах побудови логістичних ланцюжків, а також девелопера з розвитку базової (стратегічної) інфраструктури. Діяльність портової адміністрації забезпечується необхідним рівнем функціональної та фінансової автономії, зокрема, це стосується повноважень з розпорядження та координації використання портової землі, розпорядження портовими активами державної форми власності в межах реалізації проектів державно-приватного партнерства, встановлення ставок портових зборів тощо.

Очевидно, що запровадження моделі «порт-власник» вимагатиме не лише суттєвих законодавчих змін, а й складної перебудови всієї організації діяльності АМПУ та її взаємовідносин з суб’єктами портової діяльності, власниками земельних ділянок, органами місцевого самоврядування.

Що пропонується

Нещодавно АМПУ оприлюднило концепцію проекту «Корпоративної стратегії ДП „АМПУ“ до 2025 року». Незважаючи на те, що назва стосується лише одного підприємства, стратегія відображає бачення розвитку всієї галузі. Відчувається, що документ був розроблений з урахуванням Звіту Світового Банку «Посилення управління портового сектору в Україні», який було завершено влітку цього року.

Стратегія передбачає три компоненти — інституційна реформа, поліпшення якості інфраструктури і послуг та співпраця зі стейкхолдерами. В межах Інституційної реформи пропонується революційне бачення майбутнього портової системи, яка «…складається з портових адміністрацій національної важливості та менших за розміром портів приватної і муніципальної форми власності. Портові адміністрації національного рівня працюють за моделлю «лендлорд» за участі місцевої влади та відповідають за утримання портової інфраструктури загального користування і управління всіма землями та акваторіями в їх межах. Ці портові адміністрації діють як компанії з розвитку портів та забезпечують наявність якісних портових послуг, а також інтеграцію портів у національні та міжнародні транспортні мережі». Слід очікувати, що такий підхід буде підтримано як органами самоврядування міст, в яких розташовані невеликі порти, так і бізнесом.

В компоненті «Поліпшення якості інфраструктури та послуг» увагу сконцентровано на питаннях планування і контролю відведення та використання земельних ділянок в межах порту, відборі та фінансуванні інфраструктурних проектів, а також плануванні розвитку портової інфраструктури. Це саме те, чим має займатися портова адміністрація, що функціонує за моделлю «порт-власник».

Третій компонент «Співпраця зі стейкхолдерами для досягнення сталого розвитку» структурує взаємовідносини АМПУ з усіма, без винятку, «зацікавленими сторонами» — вантажовласниками, судновласниками, агентами та експедиторами, портовими операторами, урядом та органами місцевого самоврядування. Практична реалізація цього компоненту передусім направлена на побудову довірчих відносин з портовою спільнотою, адже, специфіка функціонування моделі «порт-власник» побудована саме на взаємодії та співіснуванні портової влади і приватного сектору.

Запропоновані портовою адміністрацією ініціативи припускають суттєву фінансову і функціональну незалежність портової адміністрації. Для впровадження повноцінної моделі «порт-власник» потрібні революційні зміни законодавства, направлені на децентралізацію владних повноважень з розпорядження земельними і майновими активами в портах, утворення незалежного регулятора з питань транспорту тощо. Складні виклики породжують прийняття складних рішень. Компанії-члени Логістичного комітету Європейської бізнес асоціації в Україні, Інфраструктурного комітету Американської торговельної палати в Україні, а також Комітет морського транспорту Федерації роботодавців транспорту України в цілому підтримали основні напрямки стратегії. Наступне слово за урядом.

*****

Андрій Підгайний
Керуючий партнер юридичної фірми AGRECA